| 周佑勇教授＜当代中国行政法治建设发展＞学术讲座实录 |
| 转自：原创 时间：2007年5月16日12:55 |
| 当代中国行政法治建设的发展 主讲人：周佑勇 大红鹰会员登录中心院长 博士生导师 时间：2007年5月10日，星期四，晚：7：00—9：00 地点：东南大学教二-109 中国行政法治建设是当代中国法制建设所面临的重大课题，周院长的报告就此讲述三个问题：一个是中国行政法治建设在当代中国究竟有什么样的时代意义；第二个问题是中国行政法治建设发展到今天所经历的艰难历程；最后是对未来中国行政法治建设的进一步发展作初步的展望。 首先讲到当代行政法建设的时代意义。在当代，依法行政或是行政法治建设，无论是作为基本的法治理念，还是基本的法律原则，都已经深入民心，所以，它对我们国家整个法治建设的发展，乃至整个国家的政治、经济、文化发展都具有重大意义。在上个世纪末就有人断言：21世纪中国的法治将进入一个公法时代，即宪法与行政法的时代。这个断言是很有道理的。回顾一下我国行政法治建设的历程，从建国以后到现代整个国家行政法治建设经历三个阶段：第一个阶段，是从建国后到上个世纪80年代。在这个时代，国家主要任务是阶级斗争，那个时代如果说有法治的话，也只有刑法，是刑法时代。第二个阶段，是80到90年代末。国家进行改改开放，国家主要任务是经济建设，是民商法时代。第三个阶段，进入到21世纪，国家改革进入一个以政治体制改革为主的时期，因此，把宪政建设和行政法制建设提到了国家法治建设的首要位置，标志着我国进入宪法与行政法时代，即公法时代。这样说的理由在于我国行政法制建设的时代意义上：首先，行政法治建设回应了我国的依法治国方略。1997年党的十五大的重要贡献是将依法治国作为我国的基本治国方略。后来经过九届全国人大，列入宪法意味着我国治国方略的一个重大转变，同时也标志着我国行政权力进入法治时代。所以依法治国也是依法治权（权力），而行政权是重要的国家权力，所以依法行政被认为是依法治国的关键。因此，为了与法治时代相适应，我们必须不断推进行政法治建设。其次，是适应入世的基本要求。2002年12月11日，我国正式加入世贸，这对我国的政治、经济生活都带来了深刻影响。然而，入世主要是政府的入世，行政机关的入世。尽管WTO规则体现为国际法，但是其相关的法律规定在国内主要体现在行政法中，为了适应入世的需要，政府也进行法治建设。第三，落实“政治文明建设”与“构建和谐社会”的目标任务。2002年11月，党的十六大召开，此次大会召开有两个重大成果：一是中央领导班子成功交接，产生新一届国家领导人，被称为“胡温体制”；另一个是确立全面建设小康社会的基本目标。十六大的胜利召开意味着我们党实现了由革命党向执政党的根本转变，同时，也意味着中国现代化建设已进入到一政治体制改革为中心的时期。无论是政治文明建设还是政治体制改革，它所触及的都是一国的宪政或是行政改革问题，这就必然要求我们加强宪政或行政法治建设。正如邓小平所说：“中国国体改革能否最终取得成功，关键取决于政治体制改革。”而中国政治体制改革能否取得成功，关键是取决于中国的行政法治建设的发展水平和发达程度。去年十月份，党的十六届六中全会就以构建社会主义和谐社会为主题，并通过了有关决定，进一步确立构建和谐社会的战略思想。和谐社会需要建立一套能够对社会关系进行有效调整的法律机制和谐强调的是有序，法律的最基本价值是秩序，正义是法律的基本价值，人权保障是法律的最高价值。所以建设和谐社会是就要建立健全法律机制。行政法调整对象是政府与公众、公共利益与个人利益之间的关系，和谐社会就是政府权力正常有序运行的状态，构建和谐社会必须依赖行政法治建设，立足于行政法治的基础上。因此为了实现和谐社会的任务，也必须不断加强行政法治建设。第四，是追求法治政府的目标。为了适应依法治国，全面建设和谐社会的目标，2004年3月14日，国务院通过了全面推进依法行政实施纲要，明确提出依法行政、建设法治政府的施政口号，并明确提出今后十年政府法治建设的施政目标、理念和纲领。法治政府，简单的来讲就是依照法治原则来运行的政府，就是通常所说的有限政府、法治政府、责任政府，开放、高效政府、服务政府、诚信政府等等。法治政府已经确立为我国政府法治建设的基本目标和施政理念，而大力推行行政法治，行政法治也因此得到迅猛发展。 然而，行政法治发展到今天，实属不易，下面回顾中国行政法治的发展历程。中国行政法治建设崛起于上个世纪80年代，比西方整整晚了近一个世纪，起步较晚，但是发展很快。体现这一发展历程的是我国相继颁布施行的六部重要法律，这六部法律的颁布实施都极大的促进了我国民主法制建设的发展，被认为是我国民主法制建设的一个个里程碑。下面逐步探究每一部法律是如何推动我国行政法治建设发展的。 第一部是1990年10月1日颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》。该法的颁布的意义通常被认为是在我国正式确立了“民告官”制度，但是，其意义远非如此，行政诉讼法还首次确立了政府行为的合法性标准，体现在该法的第54条。是第一次将“以事实为依据，以法律为准绳”的原则，普遍适用于行政机关，依法行政被第一次写进政府工作报告，作为政府的施政方针。可以说行政诉讼制度的确立，改变了整个中国的法治面貌。 第二部是1995年1月1日颁布的《中华人民共和国国家赔偿法》。国家赔偿法的意义在于在全社会树立了这样的基本法律观念：政府也要为自己的过错，向权利受损的百姓承担赔偿责任。我国是官本位国家，很多方面受到限制，所以该法的实施状况最差，故被称为“不赔法”。但是，它极大的改变了百姓的权利意识，对于推进依法治国方略的实施具有重大意义。例如，2005年发生于武汉市的“杀妻骗保案”，与“一元钱官司”现象形成鲜明对比，体现百姓权利意识的转变。 第三部是1996年10月1日颁布的《中华人民共和国行政处罚法》。这部法律作为我国第一部规定行政程序的法律，极大地推进我国的法制建设，体现了制度创新。其最大贡献体现在三点：首先，该法确立了“处罚法定”的原则。与1997年新刑法中的罪行法定原则相对应，共同构成了公权力法定的这一基本的公法原则，是现代法治的基本标志。该原则和私法中的“意思自治”形成公法和私法的根本区别。其次，该法首次确立现代法治的法律保留与法律优先原则。这是德国早期的依法行政原则的内容。所谓法律保留，就是凡是法律保留的事项，非经法律授权，其他任何机关都不得加以规定，比如，目前的国家主权问题，限制人身自由问题，西方国家保留给议会，在我国则保留给全国人大。法律优先主要是调整上下位法律之间的关系，以维护国家法制的统一。这两项原则是依法行政的基本要求，对整个国家的法治都具有重要意义。但是，我们会发现，我国的制度设计往往是比较理想或完美的，是学者研究结果，不同于西方的判例经验。但是一项制度在我国真正确立下来，需要付出很大代价（例如：2003年孙志刚案件与河南省种子案）。还有一个重大的意义就是，在我国法律制度中首次引入听证概念。听证要求行政机关在作出行政行为之前，必须先开听证会，该制度是程序公正法律价值的体现。程序公正源于英国的自然正义[番茄花园1] ，自然正义原则作为法律的基本原则，源于英国的一个经典案例——古帕案：1862年，伦敦下属的区居民古帕，法院判决市政工程管理局作出处理前，因未听取古帕意见，违背公平听证原则，因而败诉，赔偿原告损失。自然正义原则经过美国法的发展，确立了正当利益的原则。该法的公布，在中国开辟了一个程序法的时代。 第四部是1999年10月1日实施的《中华人民共和国行政复议法》。行政复议法是在1991年国务院颁布的行政复议条例基础之上制定的。原来的条例基本照搬诉讼法模式，而《复议法》不仅提升了法律位阶，而且具体内容得到了极大地更正。该法存在可圈点之处，例如，他首次赋予公民对规范性文件文件提起复议审查的权利，为民告官提供了另一条途径。 第五部法律是2004年7月1日颁布的《中华人民共和国行政许可法》。行政许可法主要规范的是政府行政审批权限，直接涉及国家体制改革的问题——尤其是政府职能的转变，影响重大。相对于前面四部法律而言，他对百姓的影响更为广泛。而且，诉讼法、赔偿法、复议法规定的是事后的管理手段，许可法提供的是一种事前管理的手段。与处罚法的关系上：行政行为有负担行政行为和授益行政行为之分，处罚是负担行政行为，许可就是授益行政行为；从管理的时间上看，处罚是事后的管理手段，许可则是事前的管理。许可法与日常生活密切相关，以法治政府为目标，绘制法治政府的蓝图，政府职能的定位问题。 首先，行政许可法针对国内的行政审批过多泛滥现象，提供明确地行为标准，为迈向有限政府提供推动作用；其次，许可法针对目前行政审批中存在的暗箱操作的行为，建立了有效的监督机制，建立透明、廉洁政府；第三，该法设立了许多及时便民的许可制度，利于高效服务政府的建立。此外，该法最大贡献在于首次引入的“信赖保护”制度，目的是打造诚信政府，实际上是诚实信用原则在行政领域的体现。司法实践和执法实践中，存在的总大问题就是政府不守信问题。典型案例如：北京市海淀区人民法院审理的田永诉北京科技大学案件中，法院援引的一个重要原则是信赖保护原则。又例如：轰动国内外的武汉“江汉花园”案中，政府花了3个亿为自己的诚信买单。该法是我国走向法治政府的又一个里程碑。 然后是2006年1月1日颁布实施的《中华人民共和国公务员法》。该法是我国第一部管理行政机关内部人员的法。古谚云：治国先治吏。国家腐败主要是官吏的腐败，按照法制的一般原理，依法治国，首先要依法治吏。该法是建设法治政府，深化国家行政体制改革具有深远影响，被认为是我国干部人事制度走向科学化、法治化、民主化的一个历程碑。实在1993年国务院颁布的公务员条例基础上制定的。与《条例》相比，公务员法如下变化：首先，调整了公务员的范围。调整对象由原来的“限于行政机关系统内的人员”，扩大到“全部党政机关的工作人员”。不仅行政机关，而且审判机关、检察机关、党派机关、政协机关等全部纳入公务员法的调整对象。其次，创新了职位分类制度。 最后讲到我国当代行政法治建设的未来发展。我国目前正在做或者将要做的主要是以下三个方面问题：一个是指导思想上，要培植一个“基本观念”，贯彻“三项基本原则”。简单加以讲述，树立一个基本观念，就是要树立公共服务的观念，即要求政府树立公共服务者以现代行政的基本理念。依照此要求，政府行政不再是一种管理行政，而是公共服务的行政。公共服务不同于私人服务在于：可否选择服务对象以及服务是否有偿两方面。政府应当信任公众，平等地对待公众，我们的服务应当是公正、公开、公平的服务，有效率的服务，以及在相对人参与下的服务。所以，我们应当牢固树立培植公共服务的基本观念。“三项基本原则”就是指行政法定、行政均衡、行政正当三项原则，概括来看就是一个行政法治原则。行政法定和罪刑法定共同构成了公权力法定的基本公法原则，而行政均衡和行政正当分别从实体和程序两个方面，要求政府权力运行必须合法。当然该三方面原则进一步具体划分为其它的子原则。比如，行政法定原则包含职权法定、法律优先、法律保留三项子原则；行政均衡又包括平等原则、比例原则和信赖保护原则；行政正当原则又包括避免偏私、行政参与、行政公开三项基本原则。由此构成一整套行政法律原则体系。第二个方面，制度建设：修订了两部法律——国家赔偿法和行政诉讼法；正在制定的三部法律——行政强制法、行政收费法、行政程序法（只有行政强制法通过初审）。05年12月份十届全国人大修订了前两部法律。首先，国家赔偿法的修订。该法95年颁布至今，问题较大，修改意见是以下三方面——范围过窄，需要拓宽；标准太低，需要提高；权力太大，需要限制。行政诉讼法的修改上，需要修改的地方很多，如受案范围上，需要进一步明确。行政强制法与行政收费法是与前面的几部法律相对应的单行法，而行政处罚法则是一部系统规范行政程序的法律，相当于一部行政法典，目前只有荷兰由行政法典。最后讲的是司法实践中，探索建立行政判例制度。中国未来行政法制的发展，不能仅靠一部部新行政法规的出台来推动，而应当依赖于法官的智慧和技术。法官不应当是以太审判的机器，而应当不断的适应新的法律状况，不断创造新的法律，西方，无论是英美法系还是大陆法系，判例制度都具有重要地位，行政法的重要原则存在于判例中。我国特色的司法解释体制，但是，解释权属于最高人民法院，必然导致基层法院法官机械适用法律条文，限制法官的积极主动作用发挥。在审理具体案件时，解释法律条文是法官的天然权利。我国最高院推行的案例指导制度，已被写入二五纲要，这尽管不是一种判例制度，而是像判例制度的过渡制度，是对原来的最高院案例选编、法院公报的形式的进步和提高。但是，这种制度本身存在问题的，案例指导中的案例解释都是专家学者解释，以学者的解释代替了本应该是法官的解释。因此，判例制度应该是中国的行政法制发展的一个方向。 中国当代的行政法治建设任重而道远，既需要理论研究的深入，也需要司法实务的跟进。作为新时代的法律人，更应当有强烈的时代责任感，也应当满怀信心，为在我国实现向政法治而努力！（鼓掌） |